近日，省人大常委会表决通过了《广东省华侨权益保护条例》（以下简称《条例》）。《条例》将于10月1日施行，不仅填补了我省在华侨权益保护方面的立法空白，也是我国首次以地方性法规形式对华侨权益保护进行综合性立法。

    这部具有历史性意义的《条例》在筹备制订过程中，凝聚了省政协委员的心血。2011年的一份政协提案，推动了在当年启动《条例》立法。在此后的4年中，每年都有政协委员接力，通过提案方式持续推进立法进度，并发挥自身海外联系广、国际视野宽的优势，为《条例》的修订广泛收集意见，最终使得《条例》的出台“水到渠成”。

    ●南方日报记者 骆骁骅 通讯员 潘树林 郑茵茵

    护侨立法成“两会”热点

    据统计，截至目前，广东有侨港澳企业5.8万家，接受侨捐资金超过500亿元人民币，引进海外高层次人才达3万多人。

    在华侨华人参与广东发展的过程中，广东陆续制定了归侨侨眷权益保护、华侨房屋租赁拆迁、捐赠等方面地方性单行法规，同时出台华侨农场改革发展、贫困归侨扶助、三侨生（归侨青年、归侨子女、华侨在国内的子女）高考照顾等21项涉侨政策文件，为依法护侨提供了有力的法规政策依据，在侨益保护方面取得了一定成效。

    近年来，越来越多华侨在粤定居、学习、工作、投资，受制于对国内的各项制度不适应、法律不了解、资源不掌握，一定程度上造成了他们在粤生存发展困难。

    尤其近几年，在广东，关于华侨权益保护立法的呼声渐高。每年省“两会”，不少人大代表、政协委员接力提出有关华侨权益保护的议案或提案。2011年，在广东省政协十届四次会议上，时任省侨办主任、省政协委员吴锐成和广东外语外贸大学法学院教授袁泉联名提出了《抓紧制定保护条例 切实维护华侨合法权益》的提案，系统阐述我省华侨权益立法的必要性与迫切性，并建议出台专门、系统的保护华侨在粤合法权益的地方性法规。

    广东已具备立法的基础

    在这份提案中，吴锐成与袁泉对华侨的法律困扰做了详细分析：在现行的法律与行政法规中，与华侨相关的大多数权益问题仍属空白，主要集中在政治权益、投资权益、财产权益、社会保障以及受教育权益等方面。例如，华侨在国内购建私有房屋、征用华侨在国内私有房屋的补偿权益，华侨在国内医疗、失业保险等社会保障权益以及华侨在国内接受高等教育、技术与职业培训均未作规定。

    另一方面，近年来，随着华侨在粤投资数量的增多和规模的扩大，我省屡屡发生华侨合法权益受到侵害的事件，如侨商投诉纠纷案件、侵犯海外华侨权益的纠纷逐年增多。据提案统计，仅2001年至2006年的6年间，广东法院共审理涉侨案件就达951件，其中民商事案件905件。其中有些侨商案件久拖不决，有些虽然有了最终判决，却无法得到有效的执行。

    此时，由全国人大华侨委员会、国务院侨办等部门组织开展的立法调研发现，由于华侨在国内的权益涉及面广，由国家制定相关法律的时机尚不成熟，条件也不具备。在提案中，两位委员认为，由广东等有条件的地方率先制定地方性法规或地方政府规章，不仅可以降低国家立法的敏感度，也可为今后制定完善的华侨在国内权益保护法积累经验，奠定实践和理论基础。

    吴锐成认为，经过改革开放的多年积淀，在保护华侨权益上，我省陆续制定了一些单项法规、政策，经过长时间的实践和检验，已比较成熟，只需要将现行行之有效的法规、规章，通过立法程序进一步补充完善，即可整合为《广东省华侨合法权益保护条例》。

    政协提案促成立法启动

    该提案提交以后很快得到了省人大华侨民族宗教委员会、省法制办与省侨办的回应。省法制办在当年的会办答复意见中表示：广东确有必要制定一部系统保护华侨合法权益的地方性法规，并应在立法过程中要充分考虑委员们提出的建议，在条件成熟时按立法程序报送。

    省人大华侨民族宗教委员会则在答复意见中认为：华侨属于中国公民，但其中国公民的合法待遇未得到有效保障，且一些合法权益受到侵害的案件也时有发生。因此，制定专门法规保护华侨回国开展活动的合法权益很有必要。根据《立法法》的相关规定，制定《广东省华侨权益保护条例》属于我省地方立法权，是合法的。

    在提案提出当年，《条例》的立法工作便开始启动。在随后的4年中，省政协外事侨务委员会与省侨办不断推动《条例》的立法工作。在征求各方意见的基础上，组织了一系列专家咨询会，多次对《条例》进行论证与修改。2013年，《条例》被纳入省人大五年立法计划，去年12月，得到省政府常务会议审议通过。此后相继通过省人大常委会二审、三审。

    在最终出台的《条例》中，许多海外侨胞关注的热点得到了明确回应，比如“华侨依法可以凭本人护照在本省办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记、住宿登记等事务”作为重要内容被载入，被外界认为解决困扰华侨华人回乡生活创业的关键。

    调研

    省政协调研报告中，逾六成粤籍华侨认为：

    证明“我是我”成华侨权益保护最大障碍

    在省人大常委会审议和公开征求《条例》意见阶段，为进一步听取海内外各方面对华侨权益保护的意见、建议，省政协外事侨务委员会组织部分委员就“加强华侨权益保护立法建设”开展专题调研，了解全省华侨各类权益的具体诉求、华侨权益保护中面临的问题和对策。形成的调研报告显示：在受访者中，近九成认为有必要制定华侨权益保护条例；而对华侨的调研则显示，逾六成认为身份证明困难是其面临的最大障碍。

    调研中超半数侨商难办社保

    对于当前是否有必要制订《广东省华侨权益保护条例》的提问时，48.07%的受访者认为非常必要，居第一位；40.57%的人认为有必要，居第二；而认为没所谓、无所谓的分别占7.31%、4.05%，分别居第三和第四。认为非常必要和有必要的人，共占了88.64%。可见，绝大多数涉侨人士认为我省有必要制定专门的立法文件来保护华侨权益。

    其中61.67%的粤籍华侨反映，面临最主要的障碍是身份证明困难。

    按照出入境管理办法的规定，华侨可以凭本人护照在境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务。但调研发现，我省有些部门却并不承认持有中国护照的是中国公民，要求办事的华侨必须到公安或公证部门开具中国公民证明。调研中，侨商由于缺乏身份证不能办理的事务上，50.83%的人选择了社会保险，居于首位；42.5%的人选择了医疗，居其次；37.5%的人选择了金融，还有28.33%的人选择了财产登记。

    过世华侨难证身份无法火化

    以侨商反映最普遍的社会保险办理为例。据吴锐成介绍，人社部印发的《关于进一步做好在国内就业的华侨参加社会保险有关工作的通知》中明确规定了华侨可以以护照作为参加社会保险的身份证件，并规定了华侨以护照号码编排社会保障号码。

    但是，对于华侨在出国前已用身份证登记（社会保障号码）办理的社保和医保权益（购买的金额和年数），当华侨回国后凭护照要求续保时，除非华侨持有公安部门开具的华侨护照与原身份证指向对象一致的证明，否则可能只能按重新购买社保和医保（重新分配社会保障号码）办理。

    “华侨出国定居前，用身份证登记的个人事务，由于出国定居时已被收回身份证，通常回国后单凭护照难以延续办理。”吴锐成说。

    让侨商哭笑不得的是，一名高龄华侨在省内病逝，用护照却不能证明自己的身份，十多天无法火化，亲属最终只能依靠人情关系解决。

    对于如何破解华侨身份证明难的问题上，58.18%的受访者认为，解决之道在于护照应与身份证享有同等效力；而认为应简化身份证明手续、单设华侨身份证、设置专门的华侨户籍管理机构的则分别占了44.09%、33.09%、38.64%，可见多数华侨仍希望身份证明能够更为简化，最大程度地享受与国内居民同等待遇，尤其是渴望护照与身份证同等效力使用。

    有华侨祖屋祖墓被侵占破坏

    除了身份证明困难外，调研报告显示，有些地方在对侨益保护上也存在执行不力的问题，许多华侨祖屋、祖墓、宅基地被侵占、破坏；在一些地区，侨房腾退困难，征收得不到合理补偿；而侨捐项目被擅自挪用、侵占等现象时有发生。

    目前，华侨在祖屋、宅基地使用权上与其他村民仍有区别。在对华侨的调查中发现，有51.67%的被调查者反映称，在宅基地使用，承包经营权的继承、流转上，华侨与农村集体经济组织成员并不具备同等权利。部分华侨反映，在一些村，由村规民约形成的传统剥夺了华侨在这方面的权益，甚至存在个别村的村民直接侵占华侨祖屋与宅基地的现象，这提示地方政府仍需加强对华侨土地权益的保护。

    侨资企业在哪些方面无法享受到其他外资企业的优惠待遇？调查显示，40%的受访者认为没有类似的问题；31.67%的人选择融资，排第二；24.17%的人选择税费，排第三；21.67%的人认为是审批，排第四；选择用地的则占20%，这说明融资、税费、审批、用地等工作仍在一定程度上困扰侨商投资的积极性。

    调查显示，对于我省的投资环境，侨商普遍上仍缺乏了解，这也导致投资信心不足。在调查中，对我省投资环境缺乏了解（45%）、优惠政策落实困难（45%）以及对我省经济发展状况缺乏了解（44.17%）的选项比较集中且均匀，提示省内各地方政府应加大宣传，以加深侨商对省情以及区域发展特点的了解。

    多数侨生无法参加公务员考试

    在回国读书问题上，许多侨生反馈称，目前的学费仍相对过高，并且存在考生冒充侨生骗取优惠政策的现象，占比分别为43%、35%，排在第一、二位，而认为参加高考的门槛过高、申请归国读书困难的则排在第三、第四，分别仅占17%、14%。报告建议我省以后应促使侨生教育收费制度趋于合理状态。同时，通过加大惩罚力度和加强华侨身份查明制度的建设，杜绝非侨学生冒充侨生骗取优惠政策。

    目前，大多数侨生仍无法参加公务员考试，即使能够参加，身份证明仍较为困难。在受访的100名侨生中，参加过公务员考试的只有6人，其中各有2人反馈称，存在身份证明困难，以及户口专业限制的问题。

    多数的侨生希望广东能够设定部分职位供侨生参加，在对报考公务员考试有何种期望的问题上，50%的受访者期望设定一些职位供侨生，另有不少侨生希望可以用汉语以外的语言文字参加考试（38%），加强对在职华侨公务员中文、风土人情知识培训（31%），以及区别普通公务员设置考题（22%）。

    声音

    省政协外事侨务委员会主任、省侨办原主任吴锐成：

    《条例》为国家起草华侨保护法提供有益探索

    南方日报：在华侨权益保护条例发起、制订过程中，外侨委参与了哪些工作？

    吴锐成：在2011年省政协十届四次会议上，我和广东外语外贸大学法学院教授袁泉作为政协委员联名提出了《抓紧制定保护条例 切实维护华侨合法权益》的提案，省政协对此十分重视，把该提案列为专门委员会督办的专题提案。

    可以说，这个提案开启了《条例》的立法工作。在历时4年多的立法工作中，为推动立法工作的开展，省政协外侨委积极配合省人大华侨民族宗教委员会、省侨办、省法制办，赴全省多个地区开展立法调研活动。

    今年5月，省政协外侨委还组织部分委员就“加强华侨权益保护立法建设”专题，通过问卷调查、实地调研、召开座谈会等展开调研，形成报告和调查问卷分析，为《条例》的草案修订提供了一定的依据。

    南方日报：《条例》中有哪些具体的条款具有独创性或超前性？

    吴锐成：具体来看，《条例》的规定基本上涵盖了国家和我省对华侨权益保护的法律、法规、规章和单项政策文件，对于没有规定的内容，《条例》也增设了相应条款。比如规定了各级人民政府是保护华侨权益的主体责任，并对违反本《条例》的具体行为规定了相应的法律责任。除法律、法规规定不可享有的特定权利外，外籍华人在本省的有关权益保护，可以参照条例执行。

    在经济权益上，华侨在农村的房屋被拆除或者坍塌，经批准其宅基地使用权可以恢复使用或在村内空闲宅基地调整；华侨出国定居时，可以保留持有的农村集体经济组织股份和合同未到期的土地承包经营权；华侨投资企业还可以依法参加政府采购。这些都是《条例》中具有创新性的条款，走在了全国前列，具有重要的现实意义。

    南方日报：《条例》制定后，广东在保护华侨权益上还有哪些工作比较紧迫，需要持续推动？

    吴锐成：各级政府及侨务部门要结合侨益保护，将《条例》学习好、宣传好、贯彻好，各职能部门要高度重视、各司其职，密切配合，充分发挥职能作用，共同做好华侨权益保护工作。

    关键是在落实《条例》的过程中要采取有效措施，特别是完善配套政策措施，后续仍需要发挥多部门联动协作协调机制，推动《条例》的执行，充分维护好广大侨胞的合法权益。

    省政协委员、暨南大学法学院院长朱义坤：

    外籍华人参照执行是最大亮点

    南方日报：如何评价《条例》在法律上的突破？哪些条款具有开创性？

    朱义坤：最大的突破在于，作为省级行政区，广东第一个对华侨权益保护进行了具有顶层设计意义上的法律实践。有了顶层设计以后，接下来广东才能更好地对一些细节进行参数修改。

    比如身份证明的问题，《条例》规定护照基本与身份证具有同等效力，虽然这不是全新的创造，因为在国家的出入境管理条例里已经明确过，但意义仍然非常大，因为实际上国内有许多部门没有真正落实这一条款，目前在国内能够证明身份、具有完全效力的只有居民身份证，所以说这对于进一步强化护照作为身份证明的有效性非常有意义。

    在我看来，《条例》的最大亮点在于规定了外籍华人在广东的有关权益保护，可以参照《条例》执行。因为在广东的华侨华人中，90%都是华人，如果这部《条例》与如此庞大的群体没有关系，那么《条例》的意义就会大打折扣。

    南方日报：对于华侨权益保护，目前国内建立了怎样的法律体系，有哪些法律法规具体涉及？

    朱义坤：目前国内已经有一些法律条文涉及华侨权益保护。其中最高的表述规定在《宪法》中，《宪法》第五十条规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益。”另外，在涉及到侨眷侨产的保护上，曾经出台了一些国务院令和最高法院的司法解释予以规定。总体上来看，国内并没有针对华侨华人的专门法，相关法规政策处于碎片化的状态。其中具有相关性的专门法是上世纪90年代出台的《归侨侨眷权益保护法》。

    可以说，用法律手段维护侨胞的正当权益，不仅是国力增强、海外权益增长，维护海外侨胞利益的现实需求、也与一个大国强国的身份以及“一带一路”战略实施相匹配。因此近年来国内对于华侨华人权益保护的立法呼声也越来越高，目前国家层面的华侨保护立法已经列入了国务院的相关立法研究计划中。

    南方日报：国外在侨民权益保护上有哪些好的法律实践，值得借鉴？

    朱义坤：从国际经验来看，目前不论是在欧美、以色列等发达国家，还是在印度、泰国等发展中国家，绝大多数国家对侨民和外籍本国裔公民的权利，没有做很严格的区分。很多国家在本国居民取得外国国籍之后，依然给予侨民的同等待遇。在印度，对于海外印度裔以及印度侨民分别颁发了印度裔卡和海外公民证，给予出入境终身免签的待遇，反响非常好，吸引了不少印度裔和印侨回国创业定居。

    在韩国，针对海外韩国人特别制定了法律地位法，对他们的权利义务做了非常详尽的规定，比如房地产交易、外汇交易、出入境管理等方面都有涉及，基本覆盖了在韩生活工作的各个方面，像这些条款都可以结合中国国情予以借鉴。

    总统筹：王更辉 王垂林 执行：梅志清 施志全 徐林 赖南辉